海岸线是平均大潮高潮时的陆海分界线,是陆海物质流通、能量输送和相互联系的重要纽带,具有重要的生态系统服务功能。海岸带是以海岸线为基线,分别向陆地和海洋延伸一定宽度的带状区域,包括陆域和近岸海域,是重要的生态过渡区、资源富集区和人类活动区。在海洋经济迅速发展的同时,海岸带生态系统承受了沉重的压力,突出表现为自然岸线人工化、海洋环境污染、生态系统服务功能衰退、生物栖息地丧失、生物多样性大幅度降低、海岸侵蚀加剧以及海洋灾害频发。
广东省拥有大陆海岸线4 114. 3 km,其海岸带地区是全国最具经济活力、开放程度最高、创新能力最强和集聚人口最多的区域之一[1]。根据党的十九大提出的“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国”和“加快生态文明体制改革”的重要部署,广东省提出全面建设海洋强省,加快推进“山水林田湖草”等自然资源统一管理和海洋生态保护修复,严守海洋生态红线,积极探索海岸带生态修复有效模式。生态修复包含自然修复和社会修复2个层面:自然修复即以生物修复为基础,采取物理、化学和工程技术等综合措施,修复被破坏的生态环境;社会修复即立足于生态系统的整体平衡,采取政治、经济和文化等综合措施,治理生态环境,促进经济社会转型和均衡发展。
自2010年起,按照原国家海洋局《关于开展海域海岛海岸带整治修复保护工作的若干意见》的要求,广东省开展一系列海域、海岛和海岸带生态修复工作,取得初步成效。
海岸整治修复。对于受自然灾害严重威胁和人为活动严重破坏的海岸,理顺海岸线形态,治理海岸侵蚀,维护生态平衡,改善海洋环境,优化海岸资源。
沙滩整治修复。对于受损和退化沙滩,通过海岸防护工程和海岸景观美化工程进行养护,同时开展人工填沙和增沙,保护沙滩资源。
近岸构筑物整治。拆除或改造破坏生态环境的围塘和废置堤坝等近岸构筑物,恢复自然岸线和海岸的原生风貌和景观,提高河流泄洪和海水交换的能力。
海域和滩涂清淤。清除海域和滩涂的淤泥,恢复海湾和河口等海域的面积、水动力和生态环境,增大海湾纳潮量,提高海水水质。
海岸景观美化和修复。通过科学的景观设计和规划,在重点海岸建设滨海休闲长廊、公园和步行道等,修复受损的海岸沙地和海蚀地貌,提高海岸景观质量。
海洋生态系统维护。实施增殖放流、投放人工鱼礁以及建设海洋牧场和水产种质资源保护区等工程,同时加强近岸海域的海洋环境监测,提高海水水质和海洋生物多样性,重点保护海洋生物产卵场、索饵场和洄游通道等,优化海洋生物种群分布,恢复并提高海洋生态系统各级生产力。
滨海湿地建设。采取种植红树林,底播培育珊瑚礁以及建设海草床、海藻场和盐沼湿地等措施,修复或重建受损的滨海湿地。同时,通过污染防治和污染物清移等手段,整治修复污染严重的海湾和河口等海域,修复或重建海洋生物、鸟类和两栖动物的栖息地以及洄游鱼类的繁殖地。
近年来广东省实施海岸带生态修复项目100余项,总投资数十亿元,资金主要来源于国家海域海岛整治修复项目、“蓝色海湾”建设项目、“美丽海湾”试点建设项目、省级海域使用金整治修复支持项目和地方政府自筹资金整治修复项目5个方面,主要用于海岸整治修复、沙滩整治修复、海域综合整治、红树林种植、滨海湿地建设、滨海廊道建设、海洋科普展馆建设和海洋保护区建设等。
汕头市根据实际情况开展自然岸线恢复等海岸带生态修复项目,提高综合整治效果,努力实现“水清、岸绿、滩净、湾美、岛丽”的海洋生态文明建设目标。主要措施包括:清理废弃石料和临建房屋,拓展海岸带空间;改造污水管道和清理沙滩垃圾,改善海岸带环境;加固海湾口避风塘处的海堤,提高海岸带抵御风暴潮等海洋灾害的能力;沿沙滩种植地带性植被,形成色彩、层次和种类丰富的海岸带植被景观。
考洲洋被誉为“稔平半岛之心”和惠州市“城市之肾”。惠州市通过改善红树林生境和群落,恢复考洲洋生态系统多样性;通过建设观景平台,并为观光水道、亭落栈道和人工绿道等预留空间,在保护红树林生态系统的同时打造休闲旅游胜地。
湛江市主要通过海岛综合整治、渔港和防浪护堤修建、大型海藻底播增殖、海水浴场整治、非法渔业设施和碍航物清理以及沙滩整治修复等工程,推动海岸带生态修复[2]。
“十二五”期间,广东省符合一类和二类海水水质标准的近岸海域面积年均达86. 3%,与“十一五”期间相比明显提高,而劣四类海水水质标准的近岸海域面积与“十一五”期间相比显著减小,主要海水增养殖区、海洋保护区、滨海旅游区和海水浴场等的海水水质基本满足相应功能区的要求。
以海域使用金支持项目为样板,广东省海岸带生态修复工作按照先易后难和循序渐进的原则有序推进,重点海域的生态修复和污染防治同步推进;建立省级整治修复项目库和中央财政奖补资金“蓝色海湾”项目库,为进一步科学开展海岸带生态修复奠定良好基础。
广东省率先在全国开展“美丽海湾”建设,大力整治修复考洲洋、青澳湾、水东湾、横琴、柘林湾、品清湖、金沙湾和龟龄岛等海域的生态环境,并在海岸带建设滨海公园、景观绿道、城市广场和科普基地等,极大地拓展公共休闲空间,提升海岸带生态系统服务功能,改善人居环境,营造良好社会氛围。
海岸带是陆地和海洋相互作用的地带,其资源的开发利用和管理涉及诸多部门,不同部门和各级政府的发展规划、功能区划、空间规划、城镇规划、环保规划和海岸带规划等重叠交叉,个别地方不协调甚至出现冲突,影响规划实施效果。对海岸带生态修复缺乏全局统筹的宏观把控,导致海岸带功能定位模糊、海洋资源未能科学开发利用以及区位整体优势难以充分发挥。
海岸带生态修复属于公益性项目,是造福于民的民生工程,而其具体工作则是多种力量和多种成分的集合,工作主体、目的和界限都有所不同,涉及项目可行性审批、海域和土地使用审批、环境影响评价以及资金使用绩效等各领域的法规和政策,具有跨学科、跨专业和跨地域的特性。目前仍未出台专门针对海岸带生态修复的管理办法,在一定程度上制约相关工作的开展。
由于对“山水林田湖草”生命共同体的认识不足,海岸带生态修复缺乏全局性和系统性,技术方法较粗放,即沿袭传统的思维方式,按行业将生态修复工程分为多个类型和子项目并分步实施,对生态系统内各要素之间相互作用规律的统筹考虑有限。在规划和设计生态修复项目时,关注海岸带资源开发利用较多,而对陆地和海洋联动的生态链修复研究较少,生态修复工程效果的监测和评价手段也较单一。
海岸带生态修复是庞大和复杂的系统工程,对资金的需求量大。目前大部分海岸带生态修复项目资金来源单一,即以中央财政资金支持为主,而缺少地方财政和企业投资相结合的多元化配套资金支持,且单个项目难以产生规模效应,修复效果有限。尤其是遇到拆迁补偿和产权纠纷等矛盾时,往往阻力较大,影响项目进展。
海岸带生态修复是促进海洋可持续发展的重要手段,是推动海洋生态文明建设的重要措施,是坚持陆海统筹的重要抓手。为实现生态、经济和社会的和谐发展,应重点关注并处理好4个关系。
海岸带是陆地和海洋相互联系的重要载体,陆地生态系统和海洋生态系统在自然禀赋、空间基础和环境要素等方面存在差异,应注重二者的关联性,以物质流、能源流和信息流等为纽带,通过统一评价和规划,将陆地和海洋融合为有机整体,科学配置资源,实现系统性和协同性发展[3]。
合理有序地开发利用海洋资源,不能一味盲目地发展海洋经济,而忽略海洋环境承载力。以海岸带为重点,建立陆地和海洋互为条件和优势互补的复合发展体系,推动陆海统筹、陆海互动和陆海一体。面对海岸带生态系统的多样性和复杂性,着力提升综合管理水平,推动建立陆海统筹的监测网络和统一标准的大数据平台,完善联动的预警机制、应急机制和修复机制等。
广义的生态保护和生态修复是包含和被包含的关系,即生态修复是生态保护的组成部分。狭义的生态保护针对未被破坏的生态,而生态修复针对已被破坏的生态;与生态被破坏后再进行修复相比,从源头上保护生态更有利于保持生态系统的完整性及其服务功能的可持续性,且主动性更强和成本更低,还能避免对经济社会发展产生不利影响,因此生态保护优先于生态修复[4]。
海岸带开发利用项目应在规划、设计、施工和运营的全过程贯彻生态保护理念,并与生态修复项目同步进行,建设环境友好型和资源节约型项目[5]。生态保护的关键是污染防治,即通过减少污染物排放和加强污染治理,提高生态系统抵抗外界干扰能力、环境自净能力和环境承载力,减轻生态修复压力。生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界3条“控制线”是生态修复的根本依据,优化生态安全屏障体系、构建生态廊道和生物多样性保护网络以及提升生态系统质量和稳定性是生态修复的目标导向,建立市场化和多元化的生态补偿机制是生态修复的重要保障[6]。
生态修复旨在保护生态环境和生态系统,难免与经济发展产生矛盾,亟须促进生态修复与经济发展同步进行,避免“积重难返”。
海岸带地区应重点关注“3条线”:①生态红线,即海洋生态红线区占比不能少于28%;②自然岸线,即严守自然岸线保有率及其生态化;③陆地建筑物退缩线,即确保海岸线资源的公共化。树立尊重自然、顺应自然和保护自然的理念,着力推进产业结构、空间结构、能源结构和消费方式的转型升级,建立健全绿色、低碳和循环的经济发展体系以及市场导向的技术创新体系,推动集约节约用海,以最少的海洋资源消耗,满足海岸带经济发展的需求[7]。
与此同时,生态修复可为经济发展提供重要的资源、依托和“后劲”,如通过生态修复发展滨海旅游、循环经济和海洋新能源,以创新驱动发展,在大量节约资源和减少废弃物的同时降低成本,实现生态、经济和社会的共赢。
生态系统包括许多不同的空间尺度,生态系统与行政区划的边界往往不重合。海岸带地区涉及多个生态系统,尤其是红树林和洄游性生物等特殊生态系统,难以用“一刀切”的方法划定边界,亟须属地和联动的衔接[8]。
生态修复具有很强的外溢性,影响范围较大。通过属地管理分解和落实生态修复的各项任务,通过联动管理破解区域局限性,二者良性互动,可最大限度地适应自然规律和充分开发利用资源,实现生态效益、经济效益和社会效益的最大化。
生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计,应坚持系统思维,将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面和全过程。海岸带生态修复是生态文明建设的重要组成部分,亟须统一规划、机制保障和共同参与,促进海岸带地区的可持续发展。
以空间结构优化和国土空间治理为主要宗旨,构建统一衔接、功能互补和相互协调的省级空间规划体系,切实发挥规划对科学开发利用自然资源和切实保护生态环境的基础性、导向性和统筹性作用。
应宏观考虑5个层面的内容:①战略引领,促进自然资源开发利用格局的优化;②底线管控,划定生态红线、基本农田保护线和城镇扩张线;③建设统筹,协调生产、生活和生态空间;④综合整治,科学安排生态修复;⑤政策引导,制定并实施差别化的自然资源开发利用和生态环境保护政策。
在总体空间规划的指导下,开展海岸带资源和环境的综合调查和专项调查。根据全省资源禀赋、环境容量和受损岸线的空间特征,编制海岸带生态修复规划,强化海岸带空间管理。通过划定一定范围的生态缓冲区,保障海岸带“蓝色屏障”的生态系统服务功能。主要内容包括:①细化海洋生态红线;②制定区域发展格局;③优化海岸带开发利用布局;④尊重自然规律,充分发挥自然恢复作用;⑤适当引入人工修复项目;⑥储备海岸带生态修复项目,纳入全国整治修复项目库。
城镇空间大力提高建设用地效率,加快低效用地的再开发利用。严格按照集约节约用海的要求,科学施策管控,重点保障重大项目、海洋战略性新兴产业和海洋特色产业的用海需求。
生态空间禁止用于除绿化、水体、应急避难、公共文化体育和市政基础设施外的其他用途。实施分级管控和动态监测,保护海岸带的生态系统、珍稀物种和经济物种,保持自然岸线、水动力环境、海水环境和海岸地形地貌等的稳定性。
生产空间严格执行国家相关法律法规和政策,切实保护耕地尤其是永久基本农田。合理确定海域增养殖容量,加强渔业生态保护和修复,养护海洋生物资源。
目前我国关于生态修复的法律法规较为分散,且大部分仅着眼于对生态环境本身的保护或修复,而忽视生态效益和生态价值,尚未将可持续发展的理念运用到生态修复实践中。因此,应从提高国家治理能力的高度重视生态修复工作,并对相关领域专门立法。
广东省处于我国改革开放的前沿,可先行先试,结合地理条件和资源条件,因地制宜制定《广东省生态修复条例》和《广东省海岸带生态修复管理办法》等,推动构建较为完整和系统的海岸带生态修复制度体系。
建立海岸带生态修复专项资金制度,健全政府为主、社会参与的投融资机制:坚持政府主导,通过横向和纵向转移支付,加大投入力度;引导社会参与,鼓励社会资金参与投资。从空间、资源和生态系统服务功能等方面全面开展海岸带生态价值评价,为海岸带生态修复提供支撑。探索海洋生态系统服务价值的定量评价,以出海口、海岛和海洋保护区等典型海洋生态系统为参考,培育和发展海岸带生态产品交易市场,探索海岸线“占补”制度。制定《海岸带生态补偿管理办法》,建立健全生态补偿制度。
生态修复工程通常规模较大,建设周期长且具有持续性。应建立生态修复项目的阶段验收制度、跟踪复查制度和评价反馈制度。由专业的第三方评价机构,按照既定程序,独立开展生态修复项目评价,确保评价结果的客观性、科学性和完整性[9]。
目前对于生态修复的理想效果缺少统一和完善的标准。广东省具有独特的自然地理和生态系统特征,为更加科学和准确地评价各地海岸带生态修复效果,应组织编制《广东省海岸带生态修复验收标准》,并分别针对陆地和海洋细化标准:海域可包括海水环境和生物多样性等指标,陆域可包括森林覆盖率和空气质量等指标。
自然资源行政主管部门的成立,有利于解决自然资源管理不到位、规划重叠和职责交叉等问题,实现对“山水林田湖草”的整体保护、系统修复和综合治理,是党和政府提高执政能力的重要体现。
海岸带生态修复须遵循自然规律,切实打破区域、流域和陆海界限以及相关行业和要素壁垒,深化“放管服”改革,坚持要素综合、职能综合和手段综合,践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念,以生态空间支撑和优化生产空间和生活空间,实现对海岸带生态修复的全面管控,助推经济高质量发展,并不断提升发展的平衡性、协调性和可持续性。
不断完善和调整生态修复产业政策,推进生态修复市场化改革,打造生态修复主导产业及其上、下游产业链,加强科技创新。瞄准国际前瞻性和引领性的生态修复技术,及时把握技术创新动态,并结合实际需求确定研究方向和重点。争取政策和资金支持,建立生态修复技术创新体系和平台,大力培养和引进知识型、技能型和管理型人才,促进基础理论和关键技术的研究和转化。突出对海洋生物、海岸线、滨海湿地、红树林、海草床、海藻场和珊瑚礁等生态修复技术的研究,实现海岸带生态和经济的耦合发展。
凝聚共识和群策群力开展海岸带生态修复,有助于提升生态治理能力。应完善生态修复项目的公众参与、科学决策和民主监督机制,及时公开和更新项目论证和环境影响评价等信息,主动接受社会监督。加大对海岸带生态修复的宣传力度,使公众深入了解海岸带生态修复的意义和内容,增强全社会认识海洋和关爱海洋的意识,营造良好社会氛围。
广东省海岸带生态修复是由生态失衡走向生态平衡的过程,需要时间和空间。只有坚持节约优先、保护优先和自然恢复为主的方针,科学、系统和有序地实施生态修复工程,才能全面维护海岸带生态系统的健康和稳定,筑牢海洋生态安全屏障,形成人类与海洋和谐发展的现代化新格局。
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