为改变浙江渔场渔业资源衰退和海洋生态环境恶化的局面,浙江省委、省政府于2014年全面启动浙江渔场修复振兴暨“一打三整治”专项执法行动,即依法打击涉渔“三无”船舶和违反伏休规定等违法生产经营行为,全面开展渔船“船证不符”整治、禁用渔具整治和污染海洋环境行为整治。截至2016年12月31日,浙江省共取缔涉渔“三无”船舶14 584艘,初步完成6 574艘“船证不符”渔船整治,取缔违禁渔具36万顶(张),查处海洋环境违法案件5 290余起,移送司法机关追究刑事责任547人,海洋捕捞经济鱼种明显好转、捕捞效益有所提升和渔业资源逐渐恢复等成效开始显现[1- 3]。2017年是浙江渔场修复振兴暨“一打三整治”专项执法行动进入“打非减船、压减产能、恢复资源”的收官之年,同时也是为实现“浙江渔场渔业资源水平力争恢复到20世纪80年代末的水平,海洋捕捞与资源保护步入良性发展轨道”目标打下坚实基础的重要之年[4]。在此背景下,对浙江省“一打三整治”专项执法行动实施的状况和存在的问题进行调查和研究具有重要意义。
国外渔业管理的研究和实践开展较早,侧重于对管理模式的科学创新,即建立系统的渔业管理组织和完善的渔业法律体系以及树立生态渔业经济理念等。在研究层面,Steffen等[5]认为渔业权的流转能促进海洋资源的有效保护和管理;Conner[6]认为个别可转让配额(ITQ)制度在捕捞能力过剩的区域有较好的管理效果,应大力提倡。在实践层面,日本的渔业管理部门对渔船建造的全过程有完整的监督体系,渔船的注册和检验都十分严格,并且通过实施捕捞许可配额(TAC)制度控制捕捞量;美国和加拿大采用特权管理的方式限制过剩的捕捞能力,并且通过制定相关法律法规限定渔船、渔具、渔期、渔区和捕捞规格等[7];新西兰和澳大利亚针对渔业资源的评估制定明确标准[8]。
有国内学者对浙江省渔业管理进行研究。冀萌萌[9]分析“一打三整治”专项执法行动存在的问题及其解决方案,对油补政策以及渔民和渔权等问题进行初步评价和讨论,针对浙江渔场的修复振兴提出对策建议;耿相魁等[10]指出渔具和渔法治理是东海渔业资源恢复过程的“短板”,分析当前东海渔场渔具和渔法的使用现状、存在的问题及其原因,并提出提升渔具和渔法治理成效的对策建议;唐先锋[11]提出应与时俱进完善国内渔业立法并加大处罚力度,促进没收涉渔“三无”船舶的合法化以及非法捕捞水产品罪入罪门槛和移送机制的合理化;卢剑峰[12]认为应妥善解决渔民的社会保障问题。
本研究基于对浙江省重点渔业市、县(市、区)、乡镇和村开展调研所获得的第一手资料,结合相关文献,探讨“一打三整治”专项执法行动存在的问题及其原因,提出相应对策建议,以期巩固已有成果和构建长效机制,为浙江省海洋生态修复、渔业资源保护和渔业可持续发展的相关决策提供参考。
根据调研,浙江省沿海各地均存在不同程度的涉渔“三无”船舶回潮现象,这与配套补贴政策有关,而渔政管理体制和渔民生计是深层原因。
(1)配套补贴政策。各地方政府对于主动上交和拆解涉渔“三无”船舶执行鼓励政策,根据船舶的尺寸和功率以及地方财政状况进行补贴,一般每条船的补贴金额为15 000~ 20 000元。但目前建造12 m以下的简易船舶每条仅需5 000~ 6 000元,从外地购买同样规格的破旧船舶的费用更低,导致非法套取补贴的乱象丛生。
(2)渔政管理体制。我国渔政管理体制自20世纪80年代已进行多次改革,但目前仍呈现“分级管理有余,统一领导不足”的特点[13]。渔业资源具有公共资源属性,但现行体制极易造成各地渔业管理部门以局部利益为重和实行地方保护主义,导致不同地区打击涉渔“三无”船舶的力度和效果不平衡。
(3)渔民生计。多年来,高额的柴油补贴吸引商业资本进入,大量世代以海为生的渔民为眼前利益转卖捕捞指标并成为失海渔民,后因转产转业难,迫于生计又筹款建造渔船,即“三无”渔船。在“一打三整治”专项执法行动中,许多涉渔“三无”船舶被取缔,有部分渔民在政府的关怀和帮助下成功转产转业,但仍有大量渔民由于年龄较大、职业技能单一以及文化水平和学习能力较低,在政府补贴有限的情况下生计难以保障,导致许多渔民选择重操旧业,建造安全系数极低的浮筏船和泡沫船出海捕捞。
为加大对违反伏休规定行为的打击力度,浙江省及其地方政府出台许多配套政策,但部分政策难以有效实施,主要有政策本身存在缺陷、末端环节监管困难和执法力量薄弱等原因。
(1)政策本身存在缺陷。如,四指马鲅是生产季节性很强的重要经济渔业资源,每年的5月中旬至6月底为最佳渔期,却正值浙江省现行底拖网伏季休渔期。渔民在伏休期无法捕捞四指马鲅,一些渔民铤而走险出海捕捞又违反伏休政策。“一刀切”的政策导致这一优质资源难以被开发利用,严格保护和合理开发利用的矛盾尖锐。
(2)末端环节监管困难。2016年浙江省人大常委会《关于加强海洋幼鱼资源保护促进浙江渔场修复振兴的决定》规定:海洋伏季休渔期期间,禁止销售带鱼、大黄鱼、小黄鱼、银鲳、鲐鱼、三疣梭子蟹、龙头鱼和虾姑等海洋捕捞冰鲜或活体水产品;而海钓渔获、进口海鲜、养殖海鲜和伏休红线外远洋捕捞渔获仍可销售。由于我国海产品从生产到零售的各环节错综复杂,追根溯源和取证较难,难以开展对违反伏休规定行为的末端监管。此外,对于在伏休期销售违禁渔获的行为,执法人员只能在商家签订《违禁渔获自愿上交书》后对违禁渔获没收处理,缺少其他处罚手段,商家违法利润高但成本低,导致销售违禁渔获屡禁不止。
(3)执法力量薄弱。长期以来,我国相关执法部门对执法人员的专业知识水平要求不高,导致执法人员的执法能力参差不齐,在执法过程中遇到专业问题时难以应对(如准确区分准售海鲜和禁售海鲜)。此外,执法人员和装备的数量不足,海上执法和取证更是困难重重,无法有效打击违反伏休规定的行为。
渔船“船证不符”会造成“违法得利、守法吃亏”的恶劣影响,严重干扰执法监管,且加大船舶纠纷取证和处理以及安检的难度[14]。浙江省已基本完成对“套牌船”“扩功率船”和“扩尺度船”的数据变更核准和功率备注工作,渔船“船证不符”整治工作取得阶段性胜利,但距“到2020年基本形成渔船规范管理长效机制”的目标还有待努力,主要存在2个方面的问题。
(1)历史遗留问题。为发展海洋捕捞生产,我国于20世纪80年代鼓励增大渔船主机功率,一些渔船增大主机功率并得到批准,而一些“大机小标”渔船在自行改造后未申报获批,长期非法生产。在渔船“船证不符”整治过程中,要求此类渔船必须提供相关证明材料,由渔业行政主管部门组织专家进行研究,在查明原因的情况下另行处理。但因年代久远,部分渔民无法提供证明材料,故抵触情绪较大,成为难以处理的历史遗留问题。
(2)整治面不够广泛。浙江省渔船“船证不符”整治卓有成效,但其主要针对“套牌船”“扩功率船”和“扩尺度船”,对于擅自改变渔船作业方式等的整治力度有限。在实际生产中,渔船实际携带渔具的类型、规格、数量和作业方式等与其审批证书不符的现象较严重,亟须严厉整治。
禁用渔具整治是“一打三整治”专项执法行动的重点和难点,主要存在2个方面的问题。
(1)执法难度大。禁用渔具使用十分普遍,制造和销售方式多样且隐蔽,源头查处缺乏法律依据。以有限的执法力量整治泛滥的禁用渔具,力不从心。
(2)违法成本低。制造和购买禁用渔具的成本一般远低于非法捕捞的收益,如1个蟹笼为20~ 30元,1只青蟹入笼的收益即可收回成本。此外,由于入罪门槛较高(非法捕捞量2 000 kg以上或价值2万元以上),采用禁用渔具非法捕捞的行为通常追究刑责的较少,多为行政处罚,即没收禁用渔具,执法震慑作用大打折扣。
随着“一打三整治”专项执法行动和“五水共治”工作的不断推进,浙江省各级海洋行政主管部门高度重视近海海域的污染防治和生态修复工作,全省近海海域海水环境质量状况总体有所改善,但仍存在陆源污染、入海排污口和船舶污染以及养殖污染等突出问题。
(1)陆源污染。2017年浙江省把“剿灭劣Ⅴ类水”列为重大攻坚战之一,水网水质明显改善,8大水系和运河等水质总体良好[15]。但陆源污染问题没有根本解决,尤其是废水超标排放仍然存在。2017年1- 6月,浙江省各级环境监测部门对853家废水重点源、297家污水处理厂和21家规模化畜禽养殖场等省控重点污染源开展监督性监测,监测结果表明:存在超标排放的废水重点源共117家,超标因子以苯胺类、总氮、氨氮和总锑为主;存在超标排放的污水处理厂共27家,超标水量15. 9万t/d,占实际处理水量的1. 4%,超标因子以总氮、石油类和氨氮为主;存在超标排放的规模化畜禽养殖场共6家,超标因子以化学需氧量、生化需氧量和总磷为主[16]。
(2)入海排污口和船舶污染。根据《2015年浙江省海洋环境公报》,在全省实施监测的48个入海排污口中,有42个存在不同程度的超标排放,甚至有个别检出多氯联苯和“六六六”[17]。此外,一些捕捞船和运输船为贪图便利和节约成本,将废油、废水和废物直排入海,造成较严重的污染。
(3)养殖污染。围塘和大棚等设施的养殖尾水直排入海普遍存在,高密度网箱养殖投饵残渣入海、违禁使用鱼药以及滩涂养殖不恰当使用农药等时有发生,粗放型生产方式对海洋生态环境造成严重的污染和破坏。
浙江省世代以海为生的渔民超过40万人,然而近几十年来大量省内外农民工也纷纷加入捕捞行列,既对渔业资源造成空前压力,又挤压传统渔民的生存空间。因此,应依法整顿渔业秩序,调查和梳理现有的庞大渔民群体,对申请渔民身份的个人进行户籍档案的识别,清退入渔的农民工,降低海洋捕捞强度。
通过法律确立渔权,并禁止一切形式的渔权转让;渔民须依法申请、获得和行使渔权,渔业行政主管部门实施严格监管,如有违法视情节轻重严肃处理。根据渔船作业类型、吨位、功率和尺寸等额定配备渔具类型、渔具数量、作业季节和作业区域等,合法渔船方可投入捕捞生产,并接受监管。
正视渔民在年龄、资产、文化水平和学习能力等方面的个体差异,充分尊重渔民就业意愿,提供有针对性的专业技能培训。目前渔民转产转业的培训面较狭窄,主要集中在与渔业相关的海上运输业、水产物流业、水产养殖业和水产加工业等行业,可因地制宜发展游钓、观光和“渔家乐”等多种形式的休闲渔业,促进渔民转产转业。
渔业油补政策实施10余年来,对于保护浙江省渔民利益、促进渔业发展和维护渔区稳定发挥了重要作用,但存在补贴规模刚性增长和补贴机制趋于僵化等弊端,亟须改革。在油补资金大幅降低的改革背景下,应进一步用好资金、用于渔民:对18~ 60岁合法从事捕捞生产的渔民,油补资金一部分主要用于其劳动安全保障和缴纳养老保险(投保渔民按1∶1缴纳),另一部分主要用于其生产技能培训以及对有意转产转业的渔民的专业技能培训;对于60岁以上的渔民,油补资金主要用于其基本生活保障,解决渔民养老的后顾之忧;对于18岁以下有意从事捕捞生产的渔民子弟,油补资金主要用于其接受生产技能培训。
由于渔业资源的产量和可捕量有限,渔业发达国家普遍实行配额制度,即通过市场拍卖的形式分配可捕种类和可捕量,并严格监管海上捕捞、海上交易、码头卸货和市场物流等一系列环节的种类、规格和数量等。我国长期以来巨大的捕捞强度导致渔业资源不断衰退,应努力创造各项基础条件,尽快实施捕捞许可配额制度[13]。
对渔业生产基层开展调研,审视现行渔业管理法规和政策存在的不足,并进行研究和完善。针对严格保护和合理开发利用等的矛盾,制定并执行特别许可政策,并进行有效监管。
吸收具有较高专业能力的高等院校毕业生,充实执法队伍;对现有执法人员加强专业知识技能培训,提高执法水平;建立专家信息咨询平台,全方位发挥专家特长。
对于历史原因造成的“扩功率船”,地方管理部门应做好沟通工作,争取渔民理解,并尽力配合查找证明材料;如证明材料确实遗失,组织专家论证认定并处理。对于其他超额备注功率渔船,按照国家渔业“双控”政策,加大统筹力度,制订辖区年度消化计划,必要时可暂缓发放油补资金。
加大对渔船实际携带渔具的类型、规格、数量和作业方式等与其审批证书不符的整治力度,加强渔船“船证不符”的海上执法。进一步规范渔船的建造和改造管理,建立渔船作业前的检查机制,对新产生的“套牌”渔船一律按涉渔“三无”船舶处理。
加大对使 用禁用渔具从事 非法涉渔活动的处罚力度,不仅没收禁用渔具和渔获,还应考虑处以高额罚金,对屡次违法者加重处罚。同时提高入罪门槛,充分发挥法律威慑作用。
建立陆源污染和入海排污口监测和执法巡查的部门协调机制,定期开展监测和执法巡查,严格查处超排、偷排和漏排等行为;全面改造非法设置、不合理设置和经整治仍无法达标排放的入海排污口,确保入海排污口实现达标排放。建立多部门联合监管制度,制定港口和船舶污染物铅封、转运和处置设施建设方案,确保含油污水和垃圾上岸处理[4]。坚决取缔对海洋生态环境造成严重破坏的养殖模式,逐步缩减粗放型养殖模式,大力提倡和推广生态型和环境友好型养殖模式,促进养殖模式的转型升级和可持续发展。
针对沿海各地存在不同程度的湿地和滩涂破坏现象,浙江省创造性地提出“滩长制”的概念,即按照属地管理、条块结合和分片包干的工作要求,分级落实辖区海滩入海排污口的排查、建档和报送以及农药清滩行为监管等责任,对于违法行为及时劝阻、报告并责成相关职能部门依法查处[4]。建立海滩管理监督考核和责任追究制度,对“滩长”的工作进行严格的绩效评价,充分发挥其作用。
“一打三整治”专项执法行动涉及区域和部门众多,各项政策不是相互孤立的,都是浙江渔场修复振兴的重要组成部分,某项政策的实施效果势必影响其他相关政策。因此,浙江省各级政府和部门应建立联动机制,精诚合作、齐抓共管,充分发挥人力、物力和财力的合力作用。此外,着眼全国一盘棋,争取周边沿海地区各级政府和部门的支持和配合,构建“一打三整治”合作框架,促进形成“一打三整治”长效机制。
为促进渔场的修复振兴,浙江省依法打击涉渔“三无”船舶和违反伏休规定等违法生产经营行为,全面开展渔船“船证不符”整治、禁用渔具整治和污染海洋环境行为整治,即“一打三整治”专项执法行动,已取得显著成效,但也存在一些问题。本研究基于调研所获资料,综合分析涉渔“三无”船舶回潮、部分伏休政策实施困难以及渔船“船证不符”、禁用渔具和海洋环境污染整治不彻底等问题及其原因。未来应建立长效机制、加大整治力度和建立省内外联动机制,从而保障浙江省的海洋生态修复、渔业资源保护和渔业可持续发展。
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