海岛具有极高的生态、资源和经济等价值,是我国海洋国土不可或缺的组成部分[1- 5]。随着近年来我国海洋经济的快速发展,无居民海岛因其独特的陆海资源优势和区位条件成为海洋开发利用的热点之一[6- 9]。
福建省是全国第2大海岛大省,海岛经济在海洋经济中所占比重逐步提升,但因海岛在地域环境和自身条件等方面存在差异,海岛开发利用的程度和层次参差不齐。本研究在分析福建省无居民海岛开发利用、保护和管理现状的基础上,剖析福建省海岛开发利用面临的契机和挑战,并提出对策建议,以达到保护优先、合理开发和持续利用的目的[10- 12]。
随着海岛开发利用活动的升温,其中存在的问题也日益凸显,我国积极采取海岛保护立法、编制海岛保护规划、海岛开发利用试点、海洋公园建设和海岛整治修复等多种方式开展海岛开发利用和保护工作[10- 12]。
福建省海岛众多,共有24个群岛列岛[13- 14]。分布广泛且南北差异较大,以南日岛为分界线,以北海域海岛密集,以南海域海岛较少,呈明显密集、链状分布。在国家海洋局2011年公布的可开发利用无居民海岛名录中有福建省海岛50个[15- 16],约占名录海岛总数量的1/3,开发利用方向涉及工业、城乡建设、交通运输和旅游娱乐等[17]。截至2014年年底,编制完成15个无居民海岛的开发利用和保护规划,取得3个无居民海岛使用权证;2014年福建省推出20个无居民海岛进行旅游开发招商[18],并在政策上给予扶持。福建省海峡西岸经济区发展战略的确定和福建省自贸区的划定等为福建省无居民海岛的开发利用注入强大动力,带来前所未有的发展契机。与此同时,海岛开发利用存在风险高、回报慢、模式单一和层次偏低等问题,相关保护和管理机制还处于探索阶段,也带来巨大的挑战[19- 21]。
受法律法规、经济条件和资源特点等影响,福建省无居民海岛的开发利用程度差异较大,但层次普遍较低,主要包括围垦区堤坝、养殖场、简易旅游设施、交通仓储工程、公共服务设施、畜禽放牧和民间风俗宗教等建设类型[22]。一般来说,湾内海岛的开发利用程度高于湾外海岛,经济发达地区海岛的开发利用程度高于经济欠发达地区海岛。
福建省近年来的无居民海岛保护以建设海岛生态保护区为主,目前已建立30个海岛生态特别保护区,即以海岛为主体、以周围一定范围的海域为依托划定海岛生态保护区,参照海洋特别保护区的管理要求开展保护工作[23- 26]。
福建省管辖海域内已建立的各级自然保护区、特别保护区、海洋公园和地质公园等也涉及无居民海岛保护,主要有2种情况:①以海域为主体,海岛是保护区的组成部分,该类保护区面积一般较大,保护对象主要为海域,如闽江河口湿地国家级自然保护区内有4个无居民海岛,长乐海蚌资源增殖保护区内有12个无居民海岛;②海岛及其周边海域是保护区的重要组成部分,如鸡心岛、树尾屿、不流屿、覆鼎屿和头屿等18个海岛及其周边海域是东山珊瑚省级自然保护区的核心区,南碇岛和林进屿是漳州滨海火山地貌国家级地质公园的I级保护区,鸡屿和大屿是厦门海洋珍稀物种国家级保护区的核心区。
《中华人民共和国海岛保护法》(以下简称《海岛保护法》)实施以来,国家海洋局相继出台海岛审批、海岛规划和海岛开发利用等相关管理办法和指导意见。福建省各级海洋主管部门依法开展海岛保护管理和执法,目前已完成《福建省海岛保护规划(2011—2020年)》编制、海岛地名普查、海岛地名志编撰和部分海岛立碑工作;编制完成厦门市无居民海岛串岛游规划、福州市海岛保护和利用规划、长乐市海岛保护和利用规划以及南日十八列岛无居民海岛保护和利用规划等;小岁屿(交通运输用岛)、箭屿(旅游娱乐用岛)和连江洋屿(旅游娱乐用岛)已通过单岛使用审批,长屿、小长屿、前屿、园屿、石岛、城洲岛、大破灶屿、小破灶屿、浯安岛、大涂洲、林进屿和火烧屿等已编制完成单岛使用规划。
《海岛保护法》的实施为确立无居民海岛保护管理制度奠定坚实基础,目前从国家到地方已制定相对健全的无居民海岛有偿使用、使用权审批和使用权抵押登记等一系列配套制度,彻底改变无居民海岛使用无法可依、无据可循的状态,为海岛开发利用指明了方向。为进一步推动无居民海岛的开发利用,国家海洋局组织开展海岛专项调查任务,并制定相关规划和管理办法:2010年《无居民海岛使用金征收使用管理办法》使无居民海岛的有偿使用有据可依,2011年《无居民海岛使用申请审批试行办法》进一步规范无居民海岛使用的申请审批工作,2012年《全国海岛保护规划》为有序用岛提供科学依据,2012年《关于对区域用岛实施规划管理的若干意见》有力促进无居民海岛的科学合理开发利用。福建省依据《全国海岛保护规划》的要求,结合管辖海岛的特点,编制《福建省海岛保护规划》,并于2012年11月16日施行[27];2013年7月14日,福建省海洋与渔业厅印发《福建省海域使用权和无居民海岛使用权抵押登记办法》,对无居民海岛使用权抵押登记的依据、条件、程序和期限等做出详细规定。
福建省海岛数量众多、资源丰富,在海岛保护管理办法和开发利用模式等方面积极探索,率先制定政策法规,在全国先行先试。2004年7月22日,福建省人大通过《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》,这是全国首部“海岛法规”,为后续海岛法律法规的制定奠定基础;2013年7月14日,《福建省海域使用权和无居民海岛使用权抵押登记办法》出台,连江洋屿的“岛主”根据此办法从民生银行福州分行获得4 000万元贷款,成为福建省海岛开发利用市场化的“破冰之举”;2014年6月8日,福建省海洋与渔业厅联合福建省旅游局遴选20个无居民海岛,在福州市举办的全国海洋宣传日活动中进行现场推介,为无居民海岛的开发利用做出大胆尝试。
福建省在海岛保护管理方面的诸多努力得到国家海洋局的充分肯定,2014年6月国家海洋局出台的《关于进一步支持福建海洋经济发展和生态省建设的若干意见》[28]中明确指出,“支持深入推进海域海岛资源市场化配置工作,简化并规范以市场化运作方式出让的用海用岛项目的审批程序,探索将标的或拍卖方案的审批权限由国家下放到省一级”,为福建省海岛开发利用注入新的活力。
投资成本高和回报周期长是制约海岛开发利用的重要因素[29- 32]。无居民海岛在开发利用前期须完成淡水供应、电力供应、陆岛交通和“三废”处理等基础设施建设,需大量资金投入;海岛空气携带的盐分易对各类设施产生腐蚀作用,影响设施的使用寿命,导致设施维护成本较高。连江洋屿尚在建设阶段的总投资已超过5亿元;泉州市大百屿和大坠岛的旅游开发项目始于20世纪90年代,投资均超过1亿元,终因收益未实现预期导致后期开发无力继续。
此外,福建省属季风气候区,夏季沿海受台风影响频繁,冬季沿海风力较大且湿冷,直接影响海岛可利用时间;由于远离陆地,海岛生活比较艰苦单调,岛上工作人员的稳定性很难有效保障,对旅游娱乐类海岛的影响尤为显著。
目前福建省已批使用权证的海岛用途主要包括交通运输和旅游娱乐,但后续的无居民海岛单岛规划和申请意向基本均为旅游娱乐,主要包括观光和餐饮等项目,缺乏对海岛文化和特色资源的深层挖掘,开发利用质量较低,整体上同质化严重,对游客长期的吸引力不足,难以与滨海旅游展开有力竞争。
目前无居民海岛的开发利用基本属于粗放型,海岛保护意识薄弱,过度放牧、开山采石、炸岛建设、污水排放和垃圾堆积等对海岛生态环境资源破坏严重。单岛规划往往为有意向的海岛开发利用项目“量身定做”,进一步加重对海岛生态环境资源的破坏[33- 36],生态效益和经济效益不能得到很好的平衡。
由于《海岛保护法》出台前海岛管理混乱,海岛使用权证多样,已有土地证、林权证以及集体租赁合同或承包合同等,涉及海岛大部分面积较大、自然资源条件优越且距离大陆较近。该类海岛是目前海岛开发利用的关注热点,但受制于法前用岛的历史遗留问题未有较好的解决途径,开发利用进程一再受阻。
由于海岛的面积和所处地理位置不同,其生态系统状态和生态系统服务价值也有较大差别。目前我国海岛保护管理工作刚起步,规划理论和技术尚不完善,对于不同类型的海岛无法进行精细化管理,只能采用“一刀切”的方式,即不论海岛面积大小和资源条件优劣,均采取同样的审批手续,导致有些用海尽量绕开海岛,“海岛使用”变成“避岛使用”,造成海岛资源、毗邻海域资源和其他社会资源的浪费。
当前福建省无居民海岛的开发利用已成为热点,对无居民海岛的保护管理也正在逐步完善,契机和挑战并存。针对这一形势,本研究提出4点对策建议。
(1)针对福建省无居民海岛的特点,积极开展海岛资源评价、海岛资源使用影响评价和海岛可持续发展能力评价等科学研究,为探索海岛开发利用新模式提供技术支撑。同时,积极探索海岛开发利用新模式,提升开发利用质量,区别对待不同类型的海岛,走特色开发利用之路。
(2)目前福建省仅初步完成莆田十八列岛的区域用岛规划编制工作,应进一步加快其他地区的区域用岛规划编制,实现科学有序用岛。
(3)集中梳理各种法前用岛的历史遗留问题,由海洋管理部门牵头,会同相关部门制定权证转换办法并纳入海岛保护管理,理顺海岛保护管理体制机制。
(4)完善海岛保护和开发利用规划体系、理论和方法,针对福建省无居民海岛的特点建立评价指标体系,分区块开展海岛生态系统状态和生态系统服务价值评估,在此基础上划分生态等级,对不同等级的海岛适用不同的管理审批手续,使海岛开发利用更为科学高效。
本研究概述福建省无居民海岛开发利用、保护和管理现状,从相关法律法规和规划办法逐步完善的角度分析无居民海岛开发利用的契机,同时指出面临的海岛开发利用投资成本高和回报周期长、开发利用同质化和低质化、海岛生态环境资源遭到破坏、历史遗留问题仍未解决以及不同类型海岛未能区别管理等挑战,在此基础上提出探索海岛开发利用新模式、加快区域用岛规划编制、理顺海岛保护管理体制机制和海岛分等级管理审批的对策建议。
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