关于建立“岛长制”的探索研究

海岛自然生态相对独立,兼具海洋生态系统和陆地生态系统的双重属性特征,蕴藏着丰富的生物资源,是保护海洋环境和维护海洋生态平衡的重要平台,是国家生态安全屏障的重要一环。我国共有海岛11 000余个,其中有居民海岛489个,海岛人口约1 340万(不含港澳台地区)[1];截至2016年年底,我国海岛及其周边海域发现国家一级保护野生动物、植物分别为24种和5种,国家二级保护野生动物、植物分别为86种和32种。

2017年颁布的《自然生态空间用途管制办法(试行)》明确将无居民海岛列为独立自然生态单元。一方面,海岛生态系统类型丰富、发育独特;另一方面,海岛的陆域面积往往较狭小,物种较单一,与外部生态系统隔绝,具有十分显著的脆弱性。因此,在国家强调生态文明建设的要求下,应大力加强海岛自然生态系统保护,其重点是保持海岛原有特色,维护海岛独有生态系统平衡,保护海岛特有生物物种,维持海岛生态系统健康,着力解决海岛经济社会发展中面临的突出生态环境问题,有效体现海岛生态环境价值,增加海岛生态绿色产品供给,加快推进海洋生态文明建设和海岛地区社会经济高质量发展。

近年来,通过实施“河长制”“湖长制”“山长制”和“湾长制”等制度措施,我国江河、湖泊、森林和海湾等重要生态系统得到了有效保护,可为海岛生态保护提供制度借鉴。值得指出的是,海南省三沙市近期开展了“岛长制”[2- 3]的探索实践,即通过加强岛礁景观整治、陆海污染物排放管控以及海洋生态保护和修复等措施,在改善岛礁生态环境方面取得积极成效。本研究基于现有实践基础,深入剖析建立“岛长制”的必要性和海岛自然生态特殊性,探索建立“岛长制”的关键环节,为我国海岛地区生态文明建设提供参考。

1 研究背景

1. 1 国际层面

美国是较早开展流域管理的国家,相继成立了密西西比河管理委员会和田纳西河流域管理局等,其流域管理的成功具有里程碑意义。①美国密西西比河管理委员会成立于1879年,旨在治理洪水并通过制订计划促进当地发展;该委员会至今仍肩负这一使命,与加拿大相关部门共同维护和促进密西西比河流域的发展[4]。②美国田纳西河流域管理局成立于1933年,通过统一机构对该流域进行开发利用和管理保护,不仅实现了当地水资源的优化配置,而且整合了其他资源和发展了多种产业,极大地促进了当地经济和社区的发展;该机构采用政府职能和企业经营相结合的方式,注重经济、社会和生态的协调发展,为世界各地流域的开发利用和管理保护提供了成功经验[5]

湖泊和江河的开发利用和管理保护通常涉及跨行政区域的问题,如五大湖地区位于美国和加拿大交界。美、加双方在本世纪初便建立了合作机制,进行跨界管理,共同治理五大湖地区存在的水污染等[6];双方形成了生态系统管理思想,共同制定《边界水条约》和《五大湖宪章》,并成立“国际联合委员会”和“五大湖州长理事会”等作为组织保障。在此作用下,五大湖地区的水环境问题得以有效解决,为跨区域流域管理提供了宝贵经验。

1. 2 国内层面

2007年,无锡市率先实行“河长制”,旨在解决水环境恶化等问题;2016年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《关于全面推行河长制的意见》,明确“在全国江河湖泊全面推行河长制,构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制”。2012年,湖北省在“河长制”的基础上进一步延伸和补充,率先建立“湖长制”; 2018年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》,明确“到2018年年底前在湖泊全面建立湖长制,建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系,落实属地管理责任”。随着“河长制”和“湖长制”上升为国家行动,其实施可有效解决跨行政区和跨部门的水环境治理问题,保护自然资源资产,我国流域将得到更好的开发利用和管理保护。

2017年9月,青岛市率先推行“湾长制”,并建立三级湾长责任体系[7]。“湾长制”以改善海洋生态环境和维护海洋生态安全为目标,是海洋生态文明建设的重要举措。海湾管理同样存在跨行政区域的问题,更涉及岸线管理、海域资源保护和海湾污染防治等多项工作[8];本着陆海统筹、河海联动的原则,通过在多个地区的试点工作,“湾长制”在解决海洋生态环境问题方面切实发挥了应有作用。

1. 3 生态学层面

自然生态空间管理需遵循以自然生态系统为单元的资源自然特性,山、水、林、田、湖相互依存、相互作用,必须建立生命共同体的理念,按照自然生态系统的整体性、系统性及其内在规律,整合资源、环境、经济和社会等多要素,开展综合治理并形成良性循环。基于这一理论基础,目前制度均是从管理机制上强调环境问题的重要性,突出责任和监管的作用;同时,管理对象和范围从区域延伸至整个生态系统。

对于海洋和海岛而言亦然。海水、海底、海岛、海湾、海岸、海滩、海草、红树林和珊瑚礁等是海洋生命共同体,由于海洋水体连通,浪潮流混合,水体中溶解物和悬浮物扩散,生物立体分布,海洋资源与各环境要素之间相互依存、相互制约,呈现出明显的复合性特征,形成与陆地截然不同且资源环境高度耦合、有机统一的生态系统。因此,应遵循海洋生态系统的自然规律,对海洋空间进行统筹管控、统一规划、整体保护和系统修复,维护“大海洋”生态系统平衡。

2 建立“岛长制”的必要性

党的十九大报告中提出“像对待生命一样对待生态环境,统筹山水林田湖草系统治理,实行最严格的生态环境保护制度”。从“河长制”和“湖长制”再到“湾长制”,我国逐步建立起有效机制,对江河、湖泊和海湾等生态系统进行开发利用和管理保护。与其他自然生态空间一样,海岛自然生态同样具有复合性和整体性等特点,建立“岛长制”对海岛进行综合治理具有重要的实践价值。

2. 1 有利于贯彻落实《中华人民共和国海岛保护法》

《中华人民共和国海岛保护法》的立法宗旨之一是保护海岛及其周边海域生态系统,并规定县级以上地方人民政府海洋管理部门和其他有关部门按照职责分工,做好海岛及其周边海域的生态保护工作。而从实践操作看,有居民海岛作为陆海统筹的典型区域,相关生态保护责任并未落实到位,海岛排污主要来源于岛陆,包括工业污染、农业污染和生活污染,而这些问题很难通过现有法律法规解决。

建立“岛长制”可突破现有法律制度和监管体制的局限,切实落实海岛及其周边海域生态保护责任,是有效贯彻落实《中华人民共和国海岛保护法》的重要举措,对于在陆海统筹角度下治理陆源污染亦有重要价值。

2. 2 有利于健全海岛生态文明制度体系

自2010年《中华人民共和国海岛保护法》实施以来,海岛保护规划、海岛生态保护、海岛有偿使用、海岛监督检查和特殊用途海岛保护等制度不断完善,海岛资源环境承载能力、海岛生态与发展指数、海岛保护名录、海岛生态红线以及海岛统计调查与监视监测等制度不断深化。随着我国生态文明建设的不断推进,加强海岛资源资产负债表、海岛生态系统价值核算、海岛岸线保护、海岛生态环境损害赔偿和海岛地区领导干部自然资源资产离任审计等制度建设,已成为未来海岛工作的重点方向。

建立“岛长制”对于构建多元化生态保护补偿机制以及全过程的生态文明绩效考核和责任追究制度体系具有重要作用,是建立健全产权清晰、多元参与、激励约束并重和系统完整的海岛生态文明制度体系的重要方式,有利于探索海岛地区生态文明建设具体途径、实践污染物排放许可制度以及海岛地区经济结构调整和优化布局。

2. 3 有利于解决海岛地区经济社会发展与环境保护之间的矛盾

近年来,随着经济社会的快速发展,海岛地区出现一些不容忽视的问题,主要包括3个方面:①缺乏具有针对性的海岛空间规划,海岛产业布局较不合理,呈现粗放型开发状态,海岛空间资源浪费严重;②海岛环境保护手段和措施较落后,乡镇级以下有居民海岛和无居民海岛污水基本直排入海,垃圾和有害物随意倾倒,海岛及其周边海域生态环境不断恶化;③偷采、滥采红树林、珊瑚礁和其他珍稀动植物资源的违法活动仍存在,致使海岛及其周边海域生物多样性降低,生态系统退化。

建立“岛长制”能明确和压实海岛生态环境保护责任,对海岛开发利用进行统筹规划,建立海岛生态环境保护机制,提高海岛自然资源资产利用效率,切实解决海岛地区经济社会发展与环境保护之间的矛盾。

3 海岛自然生态特殊性

建立“岛长制”对我国海岛及其周边海域生态系统的开发利用和管理保护具有重要意义,与此同时,海岛自然生态特殊性也决定了“岛长制”具有特殊之处。海岛自然生态特殊性主要包括4个方面。

(1)对海岛的管理和保护不仅针对海岛本身,还包括其周边海域生态系统,边界范围较大且界定责任困难。

(2)海岛生态系统具有明显的脆弱性[9],不仅易受各方面因素的干扰,从而影响其生态结构和功能;而且其自我调节功能有限,在受到损害后难以恢复。

(3)我国海岛可分为有居民海岛和无居民海岛,二者在政策制度、管理手段和资源开发利用程度等方面存在较大差异。相对而言,无居民海岛往往历史遗留问题较多,开发利用秩序较差。

(4)海岛具有维护区域生态平衡、调节气候和维护生物多样性等多方面的功能,具有较高的生态价值,对其管理和保护须更加严格。

4 “岛长制”的实施范围和相关职责

4. 1 实施范围

参照“河长制”“湖长制”“山长制”和“湾长制”等现有制度,考虑海岛的实际情况,“岛长制”的实施范围可覆盖我国所有海岛(不含港澳台地区)。其中,有居民海岛的“岛长”可由岛上现有行政区党委或政府主要负责同志担任,村级以下有居民海岛的“岛长”可由村支书或村长担任;无居民海岛的“岛长”可由相关企业负责人或由政府聘任责任心强、熟悉热爱海岛、具备一定工作经验和身体素质良好的人员担任。

视海岛地区的实际情况,可“一岛一长”,也可“多岛一长”(如1个有居民海岛和多个无居民海岛由1人担任“岛长”)。可从乡镇级以下(含乡镇级)有居民海岛和有成熟开发利用活动的无居民海岛开展试点,可不分层级。

4. 2 相关职责

“岛长”负责组织领导相应海岛的管理和保护工作,包括规划编制、资源保护、岸线管理、污染防治和环境治理等,牵头组织对超标排污、非法采砂、滥采滥伐和岸线破坏等突出问题的依法整治,协调解决重大问题;明晰跨行政区域的管理责任,协调海岛周边区域实行联防联控;对相关部门的履职情况进行督导,对目标任务完成情况进行考核,强化激励问责机制。各有关部门和单位应按照职责分工,协同推进各项工作。

5 主要任务

5. 1 加强规划编制

海岛生态系统的组成和结构复杂,保护目标多样,用途和功能各异。在“岛长制”实施前,应开展海岛生态本底调查,掌握岸线类型及其分布、植被覆盖、开发利用和生态问题等情况。在此基础上,编制具有针对性的海岛空间规划以及海岛概念性景观规划图、可开发利用无居民海岛保护和利用规划图或有居民海岛控制性空间规划图。对于有居民海岛,应充分考虑产业布局、垃圾和污水处理设施布局、岸线保护以及禁止和限制开发区域保护等要素;对于有开发利用活动的无居民海岛,应明确岸线和植被保护布局,做好垃圾和污水处理设施设计,科学确定资源环境承载能力。

5. 2 加强资源环境保护

对于有居民海岛,应严格遵循主体功能区规划和海洋主体功能区规划划定的禁止开发区域;对于无居民海岛,原则上应实施整岛保护。应落实最严格的水、耕地资源管理制度,严守资源开发红线,强化地方各级政府责任,严格考核评估和监督;科学确定和控制排污总量,落实陆源入海污染物达标排放要求,切实监管入海排污口。

5. 3 加强岸线管理保护

加强海岛岸线修测,摸清海岛岸线家底,严格落实海岛自然岸线保有率控制制度和岸线分类管理要求,强化岸线保护和节约集约利用。根据海岛岸线的自然资源条件和开发利用程度,分为严格保护、限制开发和优化利用3个类别:①自然形态保持完好、生态功能和资源价值显著的岸线应划为严格保护岸线,主要包括优质沙滩、典型地质地貌景观、重要滨海湿地以及红树林和珊瑚礁等所在岸线;②自然形态保持基本完整、生态功能和资源价值较显著、开发利用程度较低的岸线应划为限制开发岸线;③人工化程度较高、岸线防护和开发利用条件较好的岸线应划为优化利用岸线,主要包括工业和城镇以及港口航运设施等所在岸线。无居民海岛岸线原则上应划为严格保护和限制开发岸线。

5. 4 加强污染防治和生态修复

落实大气、水、土壤和近岸海域污染防治行动计划,明确海岛污染防治目标和任务,统筹大气、水、土壤和近岸海域污染治理,完善入海排污管控机制和考核体系。排查入海污染源,加强综合防治,优化入海排污口布局,严格治理工矿企业污染、城镇生活污染、畜禽养殖污染、水产养殖污染、农业面源污染和船舶港口污染,改善近岸海域环境质量。以海岛生活污水处理和生活垃圾处理为重点,实施“生态岛礁”工程,积极推进建立海岛生态保护补偿机制,综合整治海岛环境,推进“和美海岛”建设。

5. 5 加强执法监管

建立健全法规制度和部门联合执法机制,加大海岛管理保护执法监管力度,完善行政执法与刑事司法的衔接机制。深化海岛监视监测和日常监管巡查制度,实行海岛动态监管。落实海岛管理保护执法监管的责任主体、人员、设备和经费。严厉打击海岛违法行为,坚决整治滥采滥伐以及非法排污、捕捞、养殖、采砂、采矿、围垦和侵占岸线等活动。

6 保障措施

6. 1 健全工作机制

坚持政府领导、部门联动,健全“河长”“湖长”“山长”“湾长”和“岛长”相融合的工作机制,建立健全“岛长制”联席会议、问题督办、信息专报和政务简报等制度,加强横向协调,形成齐抓共管、互促共赢和全民参与的海岛环境治理、保护和发展格局。

6. 2 强化考核问责

根据不同海岛存在的主要问题,实行差异化绩效评价考核,将“岛长制”工作纳入乡镇党委、政府以及林业、国土、安监、环保、农业和公安等相关部门的目标绩效考核,考核结果作为领导班子和有关成员综合考核评价的重要依据,同时作为领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究的重要内容。在“岛长制”的推进过程中,对贡献突出的人员给予奖励,对责任不落实、措施不到位和执法不严格的人员追究相应责任并通报批评,对严重失职的人员依法追究法律责任。

6. 3 加强社会监督

依托各级政务平台,强化“岛长制”工作信息发布。通过主要媒体向社会公布“岛长”名单,在海岛显著位置设立公示牌,标明“岛长”职责、海岛概况、管护目标和监督方式等内容,广泛接受社会监督。加强海岛监视监测和生态保护成效评价,聘请社会监督员对海岛管理保护效果进行监督评价。进一步做好宣传工作和舆论引导,提高全社会对海岛保护工作的责任意识和参与意识。

6. 4 统筹安排资金

如有条件,“岛长制”专项经费应列入基层财政预算予以保障。村级以下有居民海岛和无居民海岛的“岛长”可兼职担任,地方政府应给予一定补助。统筹海岛生态保护资金,做到精准使用。积极申报争取专项奖补资金,通过“生态岛礁”工程等渠道,加大海岛生态修复投入。

6. 5 加强宣传引导

以报纸、网络、电视和广播等多种形式,分批分类报道“岛长制”的实施进展情况,回应社会关切和人民诉求,努力形成海岛生态保护的良好氛围。鼓励海岛区县、乡镇和相关部门大胆探索、勇于创新,积极开展推行“岛长制”相关情况的跟踪调研,总结和推广好做法、好经验、好举措和好政策。

6. 6 利用信息化手段

借鉴“河长制”信息化平台建设经验[10],充分利用互联网信息技术,促进海岛管理的信息化和透明化,实现共建共管。如,开设微信公众号[11],发布海岛治理信息和工作成果等,同时收集建议和意见反馈,更好地发挥公众参与和监督的积极作用。

7 结语

海岛生态环境保护是系统工程,“岛长制”并不是唯一途径,只有通过不断加强改革研究、试点和实践,才能探索形成解决海岛地区经济社会发展与环境保护之间矛盾的有效手段。海岛生态环境保护关键在“人”和“制度”,只有严格落实《中华人民共和国海岛保护法》,坚持保护优先、陆海统筹、因岛施策、源头治理、上下联动和形成合力,夯实政府主体责任,强化部门协调机制,切记人民利益至上,才能逐步建成“生态健康、环境优美、人岛和谐、监管有效”的“生态岛礁”。

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