2016年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《意见》)提出“全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求,是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措,是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新”,要求地方各级党委和政府把推行河长制作为推进生态文明建设的重要举措,到2018年年底前全面建立河长制[1]。
2017年3月,《2016年中国海洋环境状况公报》发布会上,国家海洋局孙书贤副局长表示要效仿河长制,推出湾长制,推动海洋污染治理[2]。5月18日,国家海洋局印发《国家海洋局关于进一步加强渤海生态环境保护工作的意见》,要求“强化与‘河长制ƴ的衔接联动,率先在秦皇岛开展‘湾(滩)长制ƴ试点工作”[3]。5月27日,国家海洋局办公室印发《国家海洋局办公室关于编制“湾长制”试点工作方案的通知》,提出在河北、山东、江苏、浙江、海南率先开展湾长制试点工作[4]。湾长制的提出是我国海洋生态环境保护领域制度创新的一大举措,将对海湾环境管理方面起到极大的促进作用。
“河长制”,即由各级党政主要负责人担任“河长”,负责辖区河流治理的制度,由江苏省无锡市于2007年首创。2007年5月太湖蓝藻大面积暴发,水质严重污染,水源恶化,造成市民恐慌,争相购买纯净水,8月无锡市印发《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》,将河流断面水质检测结果纳入各市县区党政主要负责人政绩考核内容,河长制初步形成。2008年,江苏省政府在太湖流域推广河长制,要求每条河流由省市两级领导共同担任河长[5- 6]。之后,鉴于河长制在改善水环境方面的积极作用,全国各地争相效仿,北到松花江流域,南至滇池,河长制走向全国。目前,北京、江苏、天津、浙江、安徽、江西、福建和海南8省、市已全面推行“河长制”。
河长制的基本思路是由各级党政主要负责人分级担任各自辖区内河流的河长,制订河流、湖泊整治的具体目标、指标及方案,将目标、指标层层分解、分级传递,建立责任清单,评价考核各级河长任务落实情况并辅以奖惩,最终实现水环境综合治理。总体上,实施河长制的要点如下。
建立河长制的核心思想是让各级党委政府把水资源保护、河湖岸线管理、河湖污染防治,以及水环境治理的主体责任承担起来,让党委政府当中领导成员把具体某一河段的流域治污任务承担起来,充分发挥政治制度优势,通过党委政府调动各个部门及社会各界,形成党委政府主导,部门齐抓共管,全社会参与,共同保护水环境的大格局[7- 8]。
纵向上,由党政主要负责人担任“河长”,各级“河长”形成治水“首长责任链”。2007年无锡市探索河长制之初,就建立了由各级领导分四级担任河长的组织管理模式,其中一级河长由市委、市政府的主要领导同志担任,二级河长由有关部门、区县的主要领导同志担任,三级河长由相关镇的主要领导同志担任,四级河长由村干部担任。横向上,各部门齐抓共管,江苏省组建了由各级政府、环保、水利、海洋和渔业等部门组成的河湖管理与保护联席会议制度,进一步整合各地区、各部门涉河涉湖管理的职能,将“多龙管理”的乱局变为联合治理[7]。
《意见》进一步明确要求建立省、市、县、乡四级河长体系,要求各省级党委政府高度重视,在省级层面设立由省(自治区、直辖市)党委或政府主要负责同志担任的总河长;对于各省(自治区、直辖市)管辖范围内的主要河湖,要求设立由省级负责同志担任的河长;同时,要求市、县、乡党委政府切实履职尽责,按照所管辖河湖具体情况分级分段设立由同级负责同志担任的河长。为充分保障河长制工作的落实,《意见》还明确要求县级及以上河长设置相应的河长制办公室。
河长制实行“一河一策”的治理方案,“河长”们针对所辖河流进行会诊,在掌握主要河流(湖泊)基本情况的基础上,制订有针对性的整治方案。与各级河长签订履职承诺书,明确责任,建立责任清单。细化任务落实,层层分解,从各级党政一把手到水生态环境保护的具体操作者,任务被分配到每一层级的每一个人。同时,调动社会力量,帮助河长们落实任务安排,通过印发宣传手册,在河道旁设立河长公示牌,公开河长的姓名、电话和职责范围等方式鼓励群众监督河长工作或直接向河长提出建议,通过利用手机随手拍等方式,鼓励群众监督反映相关问题,有的地方还吸纳群众代表、环保志愿者共同参加巡河督察等活动[9- 10],充分保障了任务的落实。
根据不同河湖存在的主要问题,有针对地实行差异化绩效评价考核。在国家层面,水利部和环保部实行全面推行河长制工作考核制度,其中水利部通过最严格水资源管理制度考核,环保部通过水污染防治行动计划实施情况,对各地河长制工作情况进行考核[11]。在地方层面,上级河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核,考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。实际工作中,无锡市将无锡市境内79个河流断面水质监测结果纳入市县区主要负责人政绩考核。天津市制定了河长制考核的具体办法和实施细则,每月进行一次考核,由市水务局进行排名,通过媒体向社会“晒成绩单”,同时采取“以奖代补”的方式,按成绩分档给予补贴。
实践证明,推行河长制是改善水环境质量、维护河湖健康生命的有效举措,实现了河湖有人管、管得住、管得好的目标。河长制实施以来,无锡市境内河道水质总体改善,43条黑臭河道得到综合整治,79个“河长制”管理断面水质综合判定达标率基本维持在70%以上。天津市水质异常河道从211 km下降到34 km,53 km河道环境卫生不达标变为所有河道全部达标,很多河流逐步实现河畅、水清、岸绿、景美。
海湾管理与河湖管理类似,均是一项复杂的系统工程,涉及源头、岸边、不同行政区域和行业,因此借鉴河湖管理模式,实行“湾长制”具有一定的现实意义和可行性。构建湾长制的必要性和可行性体现在以下几个方面。
海湾处于陆地和海洋之交的纽带地位,开发条件优越,环境复杂,多呈“三面为陆、一面为海”分布,同时受着海、陆相互作用,以及人类强烈干扰作用,环境变化敏感。造成海湾生态损害和环境污染的主要原因是陆源污染的输入、海上污染物排放和大气的沉降作用。陆源污染是海湾环境污染的重要来源,包括入海河流和陆源生活污水、工业废水及农业面源污染物排海等。海上污染来自海洋倾废、海洋工程疏浚、船舶污染和开采海砂以及海水养殖等。
《2016年中国海洋环境状况公报》[12]显示,我国近岸海域环境问题依然突出,近岸局部海域污染严重,严重污染区域主要分布在莱州湾、渤海湾、辽东湾、江苏沿岸、浙江沿岸、长江口、杭州湾和珠江口等近岸区域。陆源入海污染压力巨大,入海排污口邻近海域环境质量总体较差,91%以上无法满足所在海域海洋功能区的环境保护要求,监测的68条河流入海污染物量达到CODcr 1 372万t、氨氮(以氮计)19万t、总磷(以磷计)18万t、重金属1. 4万t。海湾生态系统多呈亚健康状态、富营养化状态、生物密度普遍偏低,杭州湾和锦州湾呈现出不健康状态,面积在100 km2以上的44个大中型海湾中,全年四季均出现劣四类海水水质的海湾达到17个。
入海污染源种类繁多,管理情况同样复杂。一方面涉海部门众多,污染源管理部门也不统一,如环保部门负责陆源污染物,海洋部门负责海洋工程和海上倾废,交通部门负责船舶管理等;另一方面部分海湾由于跨行政管辖区域,难以实现有效的统一管理。根据《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》)等法律法规,涉海部门管理情况如表1所示。
虽然各部门有一定的职责划分,但均在同一海域空间范围内开展活动,各部门往往根据相关的法律和规章制度进行部门性的海湾管理,各自为政,行业性法规、规划区划以及执行机构之间缺乏横向协调,人为造成管理上的真空、重复和混乱,管理中产生多头治理、权责不明、问责困难等问题,如海洋部门制定的《海洋功能区划》《海洋环境保护规划》,环保部门制定的《近岸海域环境功能区划》,以及渔业主管部门划定的渔业资源保护区域,相互之间既存在重复交叉,又存在一定的矛盾。
湾长制能够转变多头管水模式,由地方首长任湾长,具有协调的权限和权威,能够协调各部门工作,通过建立健全海湾管理保护监督考核和责任追究制度,可以推动各级湾长落实海湾生态环境保护责任,推动海湾管理由“部门负责”向“首长负责、部门共治”迈进。
海湾管理涉及海域资源保护、岸线管理、海湾污染防治、海湾水环境保护和海湾生态修复等工作,推行湾长制,地方党政领导作为河长,能够最大限度地统筹各部门,整合各种资源,实现职能综合和手段综合,有利于协调推动各项工作开展,有利于水域和陆域的联动,实现对海湾资源、生态和环境的综合管理。湾长制细化工作方案,明确海湾环境质量目标、任务与分工,能够将具体的工作落到实处,形成各有分工、各具使命,切实推动海湾环境质量改善的工作局面。
实践证明,河长制的实施,实现了河湖有人管、管得住、管得好的目标,有效改善了河湖生态环境。海湾管理与河湖管理具有相似性:一是海湾和河流生态环境复杂,造成污染和生态破坏的原因众多,包括资源开发、项目建设、排污口、船舶、养殖等因素,均需要对资源、生态和环境开展综合管理。二是管理部门众多,海湾和河流(尤其是入海河流)一样均涉及海洋、环保、水利、国土、农业、军队等部门。三是在管理机制上两者是一脉相承的,“湾长制”是“河长制”管理经验由河流领域向海洋领域的延伸,从行政区划角度,河流向海洋延伸即是海湾,河流入海段与河流入海口所在海湾区域处于同一行政区管理范围内;从管理角度,入海河流段河长由省、市、县、乡党委政府领导干部担任,河流入海口所在海湾区域也同样处于相应“河长”管理范围内,同时,河口本身是由河流向海洋的过渡区域,对海洋环境的影响至关重要,在管理上很难界定由河流主管部门还是海洋主管部门管理,“河长”和“湾长”同时由当地党政领导干部担任,可以有效实现入海河流和海湾统一的管理。此外,在非河流入海口所在海湾区域,也可以效仿河长,设立相应的湾(滩)长,在各自行政管辖范围内对海湾实施综合管理。因此,借鉴河长制,构建湾长制,能够实现水上和岸上的系统治理。
河长制是一种协调机制,是以党委政府主导,各部门、社会各界共同参与的一种组织机制。借鉴河长制,构建湾长制建议如下。
河长制虽然取得巨大成效,但职责非法定是推行河长制过程中遇到的一个焦点问题,目前只有少数地区(如昆明)以地方法规的形式赋予了河长职责,国家和大多数地区并未将河长制纳入法律法规,各地方主要是以行政命令和外力强迫的形式推动河长制实施,很多地方认为河长制只是一项临时性、运动性工作,河长们缺乏内在持久动力。充分借鉴河长制经验,有效推动“湾长制”落实,建议将湾长制与《海洋环境保护法》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等法律法规,以及《水污染防治行动计划》等政策文件相结合起来,利用《海洋环境保护法》关于“沿海地方各级人民政府确定海洋环境保护的目标和任务,并纳入人民政府工作计划”等规定,将湾长制法制化,写入相关法规规章和政策文件中,明确湾长制在海洋环境保护管理中的地位,为有利推动湾长制落实提供条件。
湾长制的实施应当与当地经济社会发展、入海河流与排污口管理规划、海洋环境保护管理和重点海湾管理规划计划等相协调,应从规划计划阶段入手,为湾长制的实施奠定基础,因此,建议考虑将湾长制纳入海洋事业发展规划、海洋环境保护规划和海洋生态文明实施方案等规划计划文件,制订实施湾长制的工作方案,明确落实湾长制的工作目标、时间表、路线图和保障措施等,有序推动湾长制的建立。
为与河长制实现有效衔接,纵向上,湾长制可以考虑实施湾长分级负责制,明确各级湾长职责,各级“湾长”形成治湾“首长责任链”,形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。借鉴《意见》要求,湾长制实行省、市、县、乡四级湾长体系;各省(自治区、直辖市)行政区域内主要湾区设立湾长,由省级负责同志担任;各湾区所在市、县、乡均分级分段设立湾长,由同级负责同志担任;县级及以上湾长设置相应的湾长制办公室。允许的情况下,同一行政区同一级别入海河段河长与湾长由同一负责同志担任。
以海湾控制单元为基础,以海湾环境质量管理为目标,理清责任者、受益者、参与者、监督者的权利和义务,明确相关人员承担的责任内容,包括湾长与相关部门之间的责任划分,避免职责不清而出现追究责任时互相推诿扯皮的情况。设置湾长制办公室,建立联席会议制度,明确牵头单位和组成部门,形成上下、左右协调机制,对海湾入海河口、环海湾岸线区域及海湾区域实行联防联控,形成首长负责、部门协作、全面参与共同推进海湾保护管理的局面。
首先,明确实施湾长制管理海湾名录,摸清海湾资源开发利用状况、水环境状况、生态环境状况、入海河流状况,全面掌握海湾基本情况。其次,统筹经济社会发展和生态环境保护要求,处理好海湾管理保护与开发利用的关系,研究制定一湾一策实施方案,提出海湾管理保护的主要目标与时间路线,将海湾资源保护、岸线管理、海湾污染防治、海湾环境治理和海湾生态修复等问题纳入湾长制统一考虑。
建立各级湾长任务与责任落实机制,建议由政府或湾长牵头制订海湾生态环境保护工作规划计划,使得湾长既是相关海湾生态环境保护规划计划的编制者,也是实施主体,有利于提高规划计划的可执行性。制订相关规划计划的实施方案,细化湾长工作任务、目标、责任,与湾长签订目标任务责任状,再由湾长细化分解到下级湾长,与各级湾长签订履职责任书,并作为湾长落实海湾生态环境保护责任考核、奖惩、追责的依据,突出地方组织管理政策措施的落地性。
根据不同湾区存在的主要问题,以及湾区资源、生态、环境保护目标和任务安排,完善考核评价标准,构建相应的绩效评价考核体系,建立巡湾日志和工作档案,将海湾管理与《水污染防治行动计划》近岸水质考核、海洋生态文明绩效考核等结合起来,将考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据,推动湾长落实相关任务安排。
海洋督察是督促地方人民政府落实党中央、国务院资源环境重大决策部署,落实国家海洋资源环境计划、规划、重要政策措施的重要手段[13],是国务院赋予海洋行政主管部门的一种权力,将湾长制纳入相关计划、规划,赋予其一定的地位,纳入海洋督察工作,能够为促进地方政府实施湾长制提供有力的保障。此外,通过建立湾长制信息报送制度等,可有效地监督跟踪湾长制落实进展情况。
从两方面着手,一是主动向公众公开湾长制相关信息,如通过报刊、广播、网络、电视和微信等各种媒体和传播手段向社会宣传湾长制,公告湾长名单,在海湾岸边显著位置竖立湾长公示牌,标明湾长姓名、职责、管护目标、监督电话等内容,不断增强公众对海湾保护的责任意识和参与意识。二是建立群众参与机制,如邀请群众对湾长制工作献计献策,聘请社会监督员,与当地群众一道巡湾检查等,营造全社会关注海湾、保护海湾的良好氛围。
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