文化遗产是从当代视角来看具有经济、文化、政治或社会价值的历史遗存物[1]。在历史长河中，沿海地区的人类由于受海洋和沿海自然条件的影响，在生产生活中与海洋相互作用，在海洋和陆地留下丰富的文化遗产，主要包括沉船、码头、海岸建筑遗迹以及传统滨海社区、涉海纪念物等。很多海洋文化遗产不仅至今仍在旅游、渔业、航运等经济活动中发挥作用，而且往往已融入所在地居民的成长记忆、成为文化认同的标志，在沿海经济、社会和文化发展中扮演不可替代的角色。海岸带作为海洋与陆地的交界地区，是海洋文化遗产分布最为集中的地区。海洋文化遗产跨越海陆边界的空间分布特征增加其管理的复杂性———海洋文化遗产不是孤立存在的，其管理和保护往往关系到所在地城镇建设、产业发展和居民生活等方方面面，有时存在一定的利益冲突。在目前城镇化、工业化快速推进的中国沿海地区，对海洋文化遗产进行识别、保护和可持续利用，统筹兼顾海洋文化遗产保护与城市开发、经济发展和居民需求，将海洋文化遗产保护纳入沿海地区经济、社会综合管理体系中，值得认真思考和研究。
欧盟对海洋文化遗产的管理和保护非常重视，一些沿海国家在海洋文化遗产的有效保护与可持续开发方面进行持续探索，取得了一些经验。本文在介绍欧盟各国海洋文化遗产保护实践的基础上，对发现的问题以及针对这些问题进行的新探索加以分析，提出我国加强海洋文化遗产保护的政策建议。
近年来欧盟各国普遍推行海岸带综合管理（ICZM）和海洋空间规划（MSP），并将其作为海岸带区域管理的基本框架。ICZM是以海岸带可持续发展为目标的综合管理系统，统筹平衡沿海地区环境、经济、社会、文化和娱乐等各项功能；通过一个综合性的管理框架，试图避免行政管理条块分割造成的管理空隙，实现海陆统筹管理。作为ICZM的管理工具之一，MSP是实现海岸带资源综合管理的一个关键因素，通过对人类在沿海地区活动的空间和时间分布进行分析和规划，达到一定的经济、环境和社会目标。ICZM和MSP都是基于生态系统的管理模式，对海洋文化遗产的保护也主要通过ICZM 和MSP系统实施。欧盟各国中，意大利、西班牙、葡萄牙和英国的做法非常具有代表性，这些国家对海洋文化遗产给予特殊关注，将其作为海岸带地区的一种特殊资源加以管理和保护。
意大利出台海岸带文化遗产管理指南。该指南不仅为定义和评估海岸带文化遗产提供原则和方法，也为地方行政管理部门提供具体准则。在意大利沿海地区和管辖岛屿的管理实践中，这些措施被广泛应用于海岸和水下历史文化遗产保护。
西班牙在管理沿海历史遗迹的过程中发现现行管理框架中存在许多问题，如法律对海洋文化遗产缺少精确的定义和具体的评估标准。因此西班牙政府强调，海洋文化遗产在海岸带综合管理中应有明确的归类，这样才能将海洋文化遗产开发和保护纳入各级政府开发海洋资源和保护海洋环境的规划和措施中。
英国按照欧盟ICZM框架建议，借鉴基于生态系统的管理方法对海洋文化遗产加以开发和保护。基于生态系统的管理方法是生物多样性公约（CBD）提出的一种以保护和可持续利用为目标，对土地、水和生物资源进行综合管理的方法；按照这种方法，对社会、文化和经济等超越“自然”状态的因素按照生态系统原理纳入自然生态系统中，将之与各类自然因素看成是相互依存的生态因子。英国ICZM管理框架目前主要依靠沿海地方政府的合作来实现，尚未在全国层面出台统一的管理政策。
葡萄牙政府承认沿海地区的城市发展和经济活动不仅对自然环境造成影响，也对历史文化资源保护带来较大压力。为加强海岸带管理，葡萄牙政府于2004年制订出台海岸带管理计划，提出海岸带综合管理的8项目标，将海洋和陆地的“资源、自然和景观遗产保护”作为其中一项，明确提出海洋文化遗产保护要求。但总体来说，葡萄牙对海洋文化遗产重要性的认知仍然停留在促进滨海旅游业发展的层面，保护力度还有待进一步加强。
总体来看，欧盟各国对海洋文化遗产的保护处于世界前列，但现行ICZM体系在海洋文化遗产保护方面仍存在一些问题。首先，ICZM将海洋文化遗产比照为自然资源加以管理，在一定程度上忽视其文化价值的挖掘、保护与开发，容易造成经济、环境和文化等方面的损失；其次，ICZM主要参照《联合国海洋法公约》对内水、领海、专属经济区等空间的划分原则对各级政府管理权限进行规定，这种方法受到很多批评，包括按照距离划分管理权限的方法过于机械化，如果海洋文化遗产的空间分布跨越不同层级、不同区域的行政管理范围，有可能出现多头管理或管理盲区的问题；最后，由于海水的流动性和海洋生态系统的关联性，海洋文化遗产所在海域很容易受到周边管理行为的影响，有必要采用基于生态系统的管理方法将海洋文化遗产保护纳入海岸带生态系统保护的整体框架内，而这就需要根据海洋文化遗产和周边环境情况划定保护边界，目前保护边界不明确，不利于针对性保护措施的制定和实施。
针对海洋文化遗产保护中存在的问题，欧盟一些国家试图通过完善ICZM和MSP框架加以解决，提高海洋文化遗产保护与可持续开发在ICZM体系中的重要性。如欧盟新出台的海洋指令（Directive 2014/89/EU）指出[2]，对于水下文化遗产的管理和保护需要综合的规划和管理方法，应成为海洋空间规划的重要内容。但现行ICZM和MSP体系对于海洋文化遗产保护的具体准则和措施尚处于探索中，还很不完善。
在ICZM框架内加强海洋文化遗产保护需要重点解决两个方面的问题：一是参照ICZM对自然资源评估的原则，采取一定的评估方法，将海洋文化遗产所承载的经济、社会和文化价值定量化，并将其纳入ICZM体系，以解决基于生态系统的ICZM体系不能准确反映海洋文化遗产人文价值的问题；二是将海洋文化遗产置于所处的自然、经济、社会环境之中，权衡海洋文化遗产保护与周边城市、产业、社区发展需求，合理确定保护区范围，避免顾此失彼。近期比利时在其弗拉芒（Flemish）地区对上述两个方面进行试验性研究，主要思路是将海洋文化遗产作为一种特殊资源进行评估，并将其纳入MSP和ICZM管理框架。这种思路和方法均值得我国借鉴。
ICZM体系对自然资源的管理已经比较成熟，而文化资源与自然资源有很多共同之处，如文化资源同样具有有限性和不可恢复性，因此文化资源管理可以从自然资源管理中汲取经验。借鉴ICZM对自然资源的管理方法，利用自然资源评估方法和指标评估文化资源价值，并寻找自然资源与文化资源保护和利用的平衡点，这种方法在欧盟已被应用到多项文化遗产研究和保护项目中（如2013－2016年在北海进行的对水下史前大陆架的考古活动）。由于所有的管理规划和措施都是由政府机构制定和实施的，通过对上述各个学科的方法进行综合集成，可以为政府开展海洋文化遗产评估、管理和保护提供分析工具。
海洋文化遗产评估可以分为两个阶段：第一阶段是对海洋文化遗产的界定、说明和评估，以科学评价其价值，主要由人文学者（历史、考古专家）来完成；第二阶段是将海洋文化遗产纳入ICZM系统，即在综合评估模型基础上界定海洋文化关联区域，考虑其各个维度的管理特征并将其集成到ICZM系统。
针对海洋文化遗产的特点开发出相应的指标体系，对文化资源各个层面的管理要素进行评估，主要包括自然环境、社会、经济和政治4个维度。
自然环境因素往往对文化遗产状况产生较大影响。对自然价值和文化价值的评估通常是分别进行的，但在很多情况下两者相互交织，很难完全区分。由于海洋文化遗产通常既是海洋生态系统的一部分又是海洋文化景观的有机组成[3]，因此在评估中应平衡自然和文化两方面的价值，即不但明确界定海洋文化遗产在所在关联区中的具体方位和区域特征，而且根据所在关联区自然景观的地貌变化特征评估海洋文化遗产的敏感性和脆弱性[4]。
在自然环境维度上，两个方面的因素决定文化遗产的状态：一是自然环境对文化遗产侵蚀和破坏状况的指标；二是自然环境对文化遗产保护状况的指标，这些指标构成自然-文化评估系统。各种各样的因素如生态因素、地貌因素、环境因素（更多指城市、工业发展等人为活动）等都对指标产生影响，而这些指标可以帮助理解自然和环境因素如何对文化遗产的完整性、持续性和可保护性产生影响。
为达到上述目的，首先，海岸带区域（陆上、水下和潮间带）的海洋文化遗产的数量和状态应进行标记；其次，评估不同的自然和环境因素对海洋文化遗产保护的影响（如利用科学模型模拟风蚀、生物淤积覆盖等过程），并由相关领域的专家从海洋文化遗产和自然环境两个方面提出维护和管理方案，明确主要风险来源、保护措施和预期效果。另外，自然因素作为海洋文化遗产保护的重要影响因素，可以通过建立平衡文化和自然属性的系统加以保护和利用。
社会维度主要指海洋文化遗产中与人类、社会和智力资源相关联的要素。人类在海岸带地区生产生活而形成的遗留物反映人类与海洋、陆地特定环境的相互作用关系，海洋文化遗产的社会维度价值构成其文化价值的一部分。在ICZM体系中，理解和尊重海洋文化遗产的社会价值有利于实现对其进行更加全面的保护。海洋文化遗产的社会价值体现的是一种非物质性价值，主要是对周边居民产生认知、情感、审美、娱乐等方面的影响。沉船、古码头等水下和海岸遗迹都是海洋文化遗产的有机组成，承载着海洋文化遗产的社会价值，对于沿海居民而言，这些已成为居住地特征元素的重要组成。
对文化遗产的社会维度进行评估，就是要以人与环境关系为出发点建立一系列指标体系，全面反映社会因素对文化遗产保护的影响，主要包括人类与文化遗产之间的联系，人类与非物质文化遗产之间的联系，与文化遗产相关的历史记忆，居民对文化遗产及其关系的认知，个人、社区和民族对特定文化遗产的认同感等。应将对海洋文化遗产社会价值的保护整合到ICZM体系中，使其成为影响海洋文化遗产管理和保护的重要因素。
海洋文化遗产本身不直接产生经济价值，但保护和可持续开发其景观价值、文化价值有利于促进旅游、教育等关联产业发展，间接促进经济发展，因此对海洋文化遗产潜在的经济价值进行评估非常重要。
评估经济维度价值的最关键因素是估算海洋文化遗产的潜在机会收益，并据此制定有效的资源管理计划。文化遗产不仅具有市场价值，也蕴含着丰富的非市场价值，这就需要突破古典经济学方法，运用生态经济学等现代经济学方法对其非市场价值进行相对准确的评估。海洋文化遗产除具有通常意义上的经济价值外，其独特性和不可替代性也赋予其特殊的文化资本特征。联合国教科文组织在评估文化资源的过程中开发相应的评估指标，形成较为完整的体系，这些指标也可应用于评估海洋文化遗产，从而为将海洋文化遗产的经济价值纳入ICZM体系提供便利。
保护海洋文化遗产必须考虑政治因素。当地居民与海洋文化遗产之间的关系以及他们对海洋文化遗产的态度，对于海洋文化遗产保护能否被纳入沿海区域规划和管理体系中具有决定性的作用。保持海洋文化遗产开发和保护之间的平衡，并将之纳入社区发展规划是一个政治博弈的过程，与其相关的土地开发、海洋空间利用等问题也不容忽视。
在传统的行政管理体制中，陆地和海洋分属不同管理部门，这种管理分割带来很多问题，而利用ICZM和MSP管理体系对海洋和陆地进行统筹管理已被认为是行之有效的管理方法。采用科学方法对海洋文化遗产保护的政治维度进行评估并设计科学的指标体系，将提高政策协调性，避免狭隘的政治主张和片面的政策措施对海洋文化遗产造成损害，同时也为加强海洋文化遗产保护立法提供理论依据。
综上所述，以4个维度的评估为基础，可以构建海洋文化遗产管理与保护的综合评价框架。通过对评估对象4个维度的描述，建立数量化的评估指标，并以此为基础进行综合性的评价。这不仅需要跨学科的评估方法，而且需要科学与政策相结合，综合反映海洋文化遗产各方面价值，实现ICZM对这些价值管理与保护的平衡。
海洋文化遗产保护区是以海洋文化遗产为核心的、实施保护与可持续开发的特殊管理区，海岸带是保护区的主体，通常包括陆上、海上和水下区域。海洋文化遗产不仅反映人类与自然的互动关系，同时也记录着这种关系的发展演化历史，因此海洋文化遗产保护区作为特殊的管理区域具有独特的资源、环境和文化价值。
由于海洋和陆地在自然属性上存在明显差异，在空间和资源开发方面也存在一定的利益冲突，这就需要建立相应的统筹管理体系。主要措施有：绘制目标区域地图，对与海洋文化遗产相关的有形和无形价值进行识别，对社区、企业和居住点进行标记，分析区域内海洋文化遗产与现有社区、企业和居民的关系，主要包括海洋文化遗产及其所处的环境、构成的景观和与当地居民生产生活的关联性等，可分为4个步骤。
（1）识别海洋文化遗产特征。以海洋文化遗产为核心，综合考虑与其相关的地理特征、历史事件、自然环境、市场价值等因素。
（2）系统描述海洋文化遗产。根据海洋文化遗产的现状特征和历史沿革，从自然、社会、经济和政治等维度对海洋文化遗产进行系统描述，不仅包括可见部分，而且包括不可见部分以及与之相关联的水体、底质和陆地，即以海洋文化遗产为核心扩展到对周边海陆区域的评估。
（3）确定保护区最大假想边界。根据上述各维度对海洋文化遗产及其关联物、关联空间的评估和空间分布，划定假想的保护区范围，以确保海洋文化遗产及其关联要素在最大程度上得到有效的良好的保护。
（4）划定实际保护区范围。综合考虑所在地产业、社区分布及其与海洋文化遗产保护之间的利益冲突，经权衡利弊后划定实际保护区，作为落实特殊监管措施的空间载体。
比利时奥斯坦德地区自古以来商贸航运业发达，陆地和水下历史遗迹较多。以海岸带综合管理体系为基础，以这些海洋文化遗产为核心，划定保护区，采取陆海统筹、区域统筹的管理模式，非常适合比利时各级政府分权管理的行政体制。
当地政府尝试采取资源价值和文化价值相结合的评估方式，确定海岸带文化遗产保护区，并将之纳入MSP管理框架。①利用已有资料数据对该地区海洋文化遗产现状进行评估，如生物淤积、构筑物结构等，建立区域海洋文化遗产数据库。②将各类数据进行叠加和应用，对沿海地区的海洋文化遗产元素进行标记，主要包括纪念物（如国家水手纪念碑）、历史古迹（如拿破仑堡）、反映文化传统的标志性企业（如传统造船厂）以及反映当地生活特色的景观等；从经济角度对保护区范围进行权衡，统筹考虑保护区对各个产业和利益相关方的影响，因为设立保护区并不是机械地将海洋文化遗产与产业和居民隔离，而是在保护的前提下使海洋文化遗产更好融入当地生产生活中；同时采取一些必要的保护措施，如对沉船遗迹周边的拖网捕捞活动进行限制，对海岸重要景观周边的建筑物规划和建设实行有效管理等。③对联邦政府和地方政府的管理权限进行规范和描述，避免出现重复管理和管理空白（根据比利时法律，海洋管理权在联邦政府，土地管理权在弗拉芒地方政府，港口、文物、产业管理则分属政府不同部门），在海洋文化遗产保护区范围内建立一套有效的管理协调机制，并通过法律方式予以确认。
我国沿海地区历史悠久、人口稠密、经济发达，自古以来航海、渔业、贸易和文化活动在海岸带地区遗留大量的文化遗迹，这一点与欧盟非常相似。但是由于对海洋文化遗产保护的认识不足、措施不力，海洋文化遗产保护现状不容乐观，与欧盟相比不仅尚未建立较为系统的管理保护体系，甚至在很多地区尚未摸清海洋文化遗产的基本信息。因此，借鉴欧盟海洋文化遗产保护经验、建立符合国情的海洋文化遗产保护体系非常必要。结合当前实际，建议在以下方面加强海洋文化遗产保护工作。
海洋文化遗产是我国海洋文明史的物质载体，不仅具有文化和景观价值，而且具有生态、经济和社会价值。我国目前对海洋文化遗产的保护总体上处于空白状态，表现为信息缺少、立法缺失、管理主体缺位。由于海洋文化遗产具有特殊的区域属性和自然特性，将其纳入海洋管理体系对于加强保护和可持续利用最为有利。因此，应在现行海洋管理体系中给予海洋文化遗产应有的重视，有效管理和保护。
近十多年来，为加强对海洋资源的管理和保护，我国相继开展海洋资源调查活动。但已有调查大部分针对海洋自然资源和环境，尚未开展专门针对海洋文化遗产的专项普查，甚至尚未明确海洋文化遗产的分类、数量、状态等基本信息。因此，加强对海洋文化遗产的保护必须首先从海洋文化遗产普查着手。对海洋历史遗存物的历史、文化、经济等方面价值进行评估，准确定义海洋文化遗产，建立分级体系，创建海洋文化遗产名录和基本信息档案；尤其是在掌握有形海洋文化遗产信息的基础上，对沿海音乐、舞蹈、戏曲、手工艺、习俗等非物质文化遗产进行调查，一并纳入海洋文化遗产保护清单。
在我国沿海城市化、工业化的进程中，各地普遍存在的填海、海岸线硬化、港口建设等对海洋文化遗产保护带来潜在威胁。随着海洋空间尤其是海岸带空间越来越稀缺，海域使用冲突加大，经济活动侵蚀海洋文化遗产的可能性也不断增加。这就需要权衡经济、社会、文化等多方面价值，划定以海洋文化遗产保护为主要目标的保护区，为海洋文化遗产保护提供空间载体。一方面，对于具有重要历史、文化、艺术价值的重点文物，以及连片遗存的传统沿海商埠、渔港渔村，要单独划定具有明确边界的保护区，重点加以保护；另一方面，对于散布于海岸、港口、村镇，仍然发挥经济、社会和文化作用的历史文化遗存物，要结合产业、居民分布，因地制宜制订保护方案，实现融合性保护。
首先，明确海洋文化遗产保护的主体。针对我国海洋管理实际，建议海洋文化遗产的识别、普查和分级分类工作由海洋主管部门会同文化部门共同承担，日常管理和保护工作由各级海洋主管部门承担；除特别重要的文物外，主要由沿海市、县级政府负责保护和可持续开发利用。其次，建立保护和利用并重的管理机制。各级政府从海域使用金中拨付专款，用于海洋文化遗产保护工作；鼓励旅游、文化等部门加强对海洋文化遗产的可持续开发利用，使其在当地经济社会发展中发挥作用。再次，加强相关立法工作。对《中华人民共和国海域使用管理法》进行修订，增加海洋文化遗产保护区的内容；在各级海洋功能区划、海域使用规划的编制中对海洋文化遗产保护加以考虑，可对保护区的具体指标做出硬性规定。最后，建立示范机制。海洋主管部门选择一批具有较高历史文化价值和地区代表性的海洋文化遗产，先期建立海洋文化遗产保护示范区，通过区域示范为建立全国性海洋文化遗产保护体制探索和积累经验。
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